Rapport 2016 de la Cour des Comptes sur les liaisons vers les principales îles du Ponant

Nous vous invitions à prendre connaissance, à la suite, du dernier rapport public annuel 2016 de la Cour des comptes de février 2016 sur « Les liaisons vers les principales îles du Ponant : un enjeu pour la région Bretagne ».

Au préalable, nous vous encourageons à relire le dernier rapport de la Chambre Régionale des Comptes (CRC) de Bretagne du 19 septembre 2014 sur la gestion du conseil général du Morbihan (56) en matière de dessertes maritimes des îles du département pour la période 2009-2013, afin de pouvoir ensuite juger du chemin parcouru.

Nous vous proposons le téléchargement du rapport complet au format PDF, en bas de page, après avoir présentés les recommandations et conclusions de la Cour des Comptes, des morceaux choisis du rapport, les réponses des conseils départementaux du Finistère (29) et du Morbihan (56), de la région Bretagne et des différents ministères concernés ou non…

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L’article 8 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République du 7 août 2015, dite Loi NOTRe, transfère à la région cette compétence à compter du 1er janvier 2017.
Les contrôles ont permis de constater que le service de liaison vers les îles est assuré de manière satisfaisante. Il est cependant apparu que la connaissance des coûts et des données relatives à l’activité devait être améliorée (I), que l’équilibre financier des comptes des exploitants, fondé sur une tarification à réviser, n’était pas assuré (II), alors que le prochain transfert de compétences vers la région nécessite dès à présent l’engagement d’une réflexion stratégique d’ensemble (III)….

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS DE LA COUR DES COMPTES

La complexité des services de liaisons vers les îles, l’importance de leur adaptation aux besoins socio-économiques des territoires desservis, la précarité de leur équilibre financier et l’objectivité à donner au niveau de l’aide publique sont autant de raisons qui justifient la parfaite connaissance des nombreuses données qui environnent cette activité. Cette nécessité est renforcée par le transfert, à compter du 1er janvier 2017, de la compétence à la région en application de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République. La région deviendra donc, à très court terme, l’autorité organisatrice unique pour la totalité des liaisons avec les îles. Les différences d’approche dans la gestion actuelle des services, aussi bien pour ce qui concerne les modes de financement que la composition des flottes, doivent la conduire à une réflexion d’ensemble associant les départements, afin notamment d’adapter la flotte et les équipements portuaires au trafic des passagers, des véhicules et du fret.

À cette fin, la Cour formule les recommandations suivantes, aux deux départements, dès 2016, et à la région, à compter du 1er janvier 2017 :

  1. améliorer les informations données par les délégataires sur le fonctionnement du service et définir des indicateurs complémentaires ;
  2. parfaire la connaissance des coûts globaux et les retracer dans un compte spécial ;
  3. adapter la tarification aux principes d’égalité de traitement des usagers dégagés par la jurisprudence ;
  4. objectiver l’aide publique apportée en individualisant notamment le coût du fret transporté ;
  5. engager une réflexion globale sur le service, relative en particulier aux principes de financement par l’autorité organisatrice et à la composition des flottes.

 

MORCEAUX CHOISIS DU RAPPORT

Une insuffisance de données d’activité
Avec des variantes selon le département, des progrès sont nécessaires pour améliorer la connaissance de la qualité du service rendu, des taux de remplissage des navires en véhicules (qui génèrent un tiers des recettes sur les îles du large) et poids lourds, des taux de rotation des bâtiments et des équipages, des résultats financiers des rotations, et, au moins pour le Finistère, de la répartition des passagers par catégorie d’usagers.

En outre, le coût du fret n’est pas individualisé dans les comptes, ce qui ne permet pas d’objectiver l’aide publique apportée à chacune des composantes du service. À cet égard, les départements doivent être davantage exigeants sur le contenu des rapports d’activité présentés par les délégataires et procéder, le cas échéant, à des analyses complémentaires…..

Le document programme peut également s’avérer imprécis : celui du département du Morbihan ne déterminait pas, par exemple, le nombre minimal de rotations attendues. Du reste, la collectivité a commandé un audit externe, pour obtenir les informations lui paraissant indispensables avant le renouvellement de sa nouvelle délégation qui a pris effet le 1er janvier 2015. Elle prévoyait également de suivre l’exécution de ces nouveaux contrats avec la mise en oeuvre d’un outil informatique adapté…..

Des comptes d’exploitation du délégataire largement déficitaires
L’offre du délégataire retenu pour assurer les liaisons avec les îles du large de la compétence du département du Morbihan était fondée sur une progression de la fréquentation de 11,5 % sur la durée de la délégation. En réalité, le trafic a baissé de 2 % sur cette période, affectant fortement le chiffre d’affaires attendu de la vente des passages, non compensé par le transport des véhicules, en progression, et par celui du fret, en stagnation. Ainsi, malgré la contribution versée par le département, les comptes de l’exploitant ont affiché un déficit moyen annuel d’1 M €, soit environ 5% de son chiffre d’affaires, qui s’élevait à 20 M € par an. La contribution apportée au délégataire par le département du Morbihan est plus faible. Elle s’est élevée à 0,7 M€ par an en moyenne, soit, s’agissant des liaisons avec les îles du large, à seulement 3 % du chiffre d’affaires du délégataire. À ce montant, il convient d’ajouter 0,6 M € versé par le département au syndicat mixte de transport d’hydrocarbures et au gestionnaire du dépôt pétrolier de Belle-Île afin de compenser les prix des carburants sur l’île.

Une tarification à simplifier et à régulariser
Au moment du contrôle, les grilles se composaient dans les deux cas d’un grand nombre de tarifs. Environ 200 tarifs différents étaient ainsi dénombrés pour les liaisons assurées vers les quatre îles du large du Morbihan. Cette multiplicité nuisait à la lisibilité de la politique tarifaire. Elle ne se justifiait qu’en partie seulement par des critères objectifs (destination, nature du transport), car elle était aussi la conséquence de l’extension de réductions appliquées à diverses catégories de passagers ou de biens transportés.

Un service rendu pour des territoires vulnérables
Parmi toutes les îles desservies, seule Belle-Île voit sa population augmenter depuis 1999 (+ 11 %) 145. Le nombre d’habitants des îles d’Ouessant et de Groix stagne et celui de Molène baisse, contrairement aux populations des départements du Morbihan et du Finistère, qui augmentent respectivement de 13,7 % et de 5,7 % depuis cette même date.

Les taux de chômage dans les îles, plutôt stables sur la période en dehors d’Ouessant où ce taux s’est élevé de 7,6 % en 2007 à 13,6 % en 2012, restent légèrement supérieurs à ceux de leurs départements respectifs. Enfin, la baisse du nombre de passagers s’explique en partie par celle des non-résidents, à vocation essentiellement touristique (- 9 % entre 2009 et 2014 pour les îles du large et – 11 % pour les îles du Finistère) qui ne peut qu’avoir un impact sur le développement de cette activité, primordiale sur ces territoires. L’effort public à l’égard du service de liaisons est dès lors particulièrement justifié.

Une réflexion globale à engager dès à présent
La proximité du transfert de compétences doit conduire la région, avec les deux départements, à engager une réflexion sur le devenir du service, afin que ce dernier satisfasse les objectifs qui lui auront été assignés, tout en garantissant la maîtrise de son financement public.

Globale, la réflexion devrait porter sur les insuffisances déjà soulignées. Ainsi, l’information de la collectivité doit être améliorée, préalable indispensable aux décisions qu’elle prendra. La tarification doit être simplifiée et régularisée, comme s’y est du reste déjà attaché le département du Morbihan, lors du récent renouvellement de la délégation dont la convention a pris effet le 1er janvier 2015. En outre, la réflexion de la collectivité ne pourrait faire l’impasse sur le mode de financement du service et sur la politique d’équipement. Or ces deux sujets, d’importance stratégique, sont à l’heure actuelle traités différemment par les deux départements.

Pour le département du Morbihan, le coût public annuel de 4,5 M € correspond à une charge de 6 € par habitant du département et à un financement moyen de 3 € par passage.

À l’inverse, le département du Morbihan, en fixant un tarif plein équivalent, voire supérieur, au coût moyen unitaire du service, fait largement supporter le financement des tarifs des résidents sur les passagers occasionnels.

REPONSES DES CONSEILS DEPARTEMENTAUX DU MORBIHAN ET DU FINSITERE, DE LA REGION BRETAGNE ET DES DIFFERENTS MINISTERES CONCERNES

Réponse du président du Conseil départemental du Morbihan 
(M. François GOULARD)

Conformément aux dispositions des articles L. 143-10 et R. 143-5 du code des juridictions financières, je souhaite formuler un certain nombre de remarques sur les constatations que vous effectuez et les recommandations que vous émettez dans l’insertion. Le rapport s’attarde longuement sur les pratiques contenues dans le contrat de délégation de service public qui couvrait la période 2008-2014, donc négocié il y a huit ans, et il relève les points à améliorer sur cette base. Il s’en suit une lecture assez critique de notre gestion alors que le nouveau contrat, signé le 3 décembre 2014, a pris en compte l’ensemble des observations à une exception près. Cette exception concerne la demande de création d’un budget annexe à laquelle le département aurait naturellement donné suite, mais le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, annoncé à l’été 2014, ayant prévu le transfert de la compétence sur les liaisons maritimes aux régions, je n’ai pas modifié la structure de présentation du budget départemental pour la seule année 2016. Concernant les évolutions du nouveau contrat, et au regard des critiques susvisées, je vous précise que le cahier des charges a été élaboré dès 2013 après avoir analysé :

  • les obligations légales relatives aux tarifs passagers, ce qui a conduit à supprimer tout tarif préférentiel, sauf pour les seuls habitants insulaires ;
  • les taux de remplissage des navires, ce qui a conduit à demander aux candidats de rationaliser et optimiser le nombre des rotations proposées pour améliorer ces taux ;
  • l’organisation et les moyens du délégataire, ce qui a conduit à demander une meilleure productivité ;
  • les conditions de la concurrence par rapport à des opérateurs privés, ce qui a conduit à revoir les principes de tarification des marchandises en limitant expressément celles considérées de « première nécessité » qui seules bénéficient d’un tarif préférentiel ;
  • les grilles tarifaires précédentes, ce qui a conduit à harmoniser les prix entre les deux plus grandes îles, Belle-Île et Groix.

C’est donc une action déterminée qui a été réfléchie dès 2013, négociée en 2014 et concrétisée dans le nouveau contrat pour la période 2015-2020, ce qui a soulevé des contestations nombreuses dans les îles et de la part d’anciens bénéficiaires de tarifs spéciaux, contestations qui perdurent encore aujourd’hui, certaines étant pendantes devant les tribunaux. Les résultats de ces actions commencent à être connus puisque l’essentiel de l’année 2015 a été exécuté. J’ai le plaisir de vous indiquer d’ores et déjà qu’avec des tarifs passagers plus attractifs qu’avant au travers des différentes cartes proposées (familles, illimitées, 10 traversées…) et des rotations sensiblement moins nombreuses (6 478 rotations prévues en 2015 contre 7 196 rotations réalisées en 2014 – un premier effort demandé au délégataire – et 7 519 rotations en 2013), le délégataire annonce un résultat très positif qui, comme nous l’avions prévu au contrat, sera réinjecté en partie dès la campagne 2016.

Réponse de la présidente du Conseil départemental du Finistère 
(Mme Nathalie SARRABEZOLLES)

Le rapport fait état d’une faible connaissance des coûts (I – A), en l’absence de budget annexe spécifique à la desserte des îles. L’objectif d’une bonne connaissance des coûts des politiques qu’il met en oeuvre est une préoccupation forte du conseil départemental. Elle se traduit par une nomenclature budgétaire adaptée. En l’occurrence, l’ensemble des dépenses de fonctionnement et d’investissement afférentes à la desserte des îles est regroupé au sein d’un même plan d’action intitulé « Garantir la continuité territoriale avec les îles ». Le rapport fait également mention d’une insuffisance des données d’activité. Chaque mois les délégataires fournissent un bilan de l’activité passagers et fret (fréquentation, tonnage et chiffre d’affaires). Les rapports du délégataire remis chaque année comprennent par ailleurs toutes les informations quantitatives et qualitatives nécessaires : fréquentation, tonnage, recettes, nombre de rotations effectuées par chaque navire, consommation en carburant, interventions sur les navires, perturbations de service, actions commerciales,…. Les lacunes concernant la répartition des passagers par catégorie ont été corrigées par le nouveau système de billetterie déployé en 2014 par le délégataire. Les dispositions introduites par la loi relative à la nouvelle organisation de la République qui prévoient le transfert de cette compétence à la région Bretagne à compter du 1er janvier 2017, impliquent une réflexion commune avec celle-ci dès 2016 afin de garantir la continuité et la pérennité de ce service public essentiel pour ces territoires isolés. En effet, l’échéance de la délégation de service public de desserte maritime des îles de Molène, Ouessant et Sein fixée initialement au 31 décembre 2015 a été repoussée au 31 décembre 2016. Les enjeux identifiés et développés dans votre rapport seront pris en compte dans la perspective du renouvellement de ce contrat.

Réponse du président du Conseil régional de Bretagne 
(M. Jean-Yves LE DRIAN)

Je souhaite d’abord vous faire part de l’intérêt majeur de cette insertion, qui, alors que les collectivités se préparent à organiser différemment leurs compétences, permet à chacun d’identifier les questions stratégiques et les enjeux de gestion qui devront être appréhendés. Votre rapport contribuera à la définition de la politique régionale à l’égard du transport vers les îles. Je souhaite qu’il puisse également contribuer aux travaux des commissions locales d’évaluation des charges, prévues par la loi. Votre rapport analyse les conditions selon lesquelles les départements du Finistère et du Morbihan se mobilisent en faveur du transport vers les îles. Outre les liaisons maritimes, je note que les travaux de la Cour intègrent pleinement la desserte aérienne de l’île d’Ouessant à cet enjeu, considérant sans doute, comme le Département du Finistère et la région, que ces deux voies sont indissociables l’une de l’autre. Bien que le législateur n’ait arrêté de dispositions que pour les seules liaisons maritimes, elles concourent à la même finalité et les obligations de service public imposées à chacune des liaisons ont vocation à être complémentaires. Je retiens de vos observations que « l’effort public à l’égard du service de liaisons est (…) particulièrement justifié » même si la connaissance du service délégué, la comptabilité et la tarification peuvent faire l’objet d’un réexamen. Je vous confirme que le transfert de cette compétence, au 1er janvier 2017, devra être une occasion d’enrichir les informations dont dispose l’autorité organisatrice du service, et de réexaminer les conditions de financement de celui-ci par les différentes catégories d’usagers et par les contribuables.

M. Michel SAPIN, ministre des finances et des comptes publics et M. Christian ECKERT, secrétaire d’État chargé du budget n’ont pas daigné répondre à la cour.

Réponse commune de la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie et du secrétaire d’Etat chargé des transports, de la mer et de la pêche (Mme Ségolène ROYAL et M. Alain VIDALIES)
L’insertion appelle de notre part les quelques précisions suivantes. La desserte des îles du Ponant pose des sujétions fortes aux autorités délégantes et à leurs délégataires. Néanmoins, comme cela est indiqué dans l’insertion, les collectivités concernées mettent en oeuvre les prérogatives que leur attribue l’article L. 5431-1 du code des transports, dans des conditions globalement satisfaisantes. Sont évoqués certains axes d’amélioration, valables pour l’ensemble des services de transport maritime exploités selon le mode de la délégation de service public, qui nous semblent pertinents. Cette insertion n’appelle pas d’autres observations de notre part.

Réponse du ministre de l’intérieur (M. Bernard CAZENEUVE)
Le rapport souligne la complexité des services de liaisons à destination des îles ainsi que le déséquilibre financier de leur gestion. Sur la gestion financière de ces lignes par les collectivités locales, je n’émets pas de remarques particulières et prends acte des données et recommandations transmises par la Cour des comptes en vue de parfaire la connaissance des coûts globaux de ces liaisons et de réduire le déficit constaté. Au sujet des compétences des collectivités territoriales en charge des liaisons, l’article 15 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), transfère à la région la compétence des transports maritimes réguliers publics de personnes et de biens pour la desserte des îles françaises, à compter du 1er janvier 2017. À ce titre, c’est la région Bretagne qui sera chargée de mener une réflexion stratégique d’ensemble sur la politique de liaison des îles bretonnes avec le continent, en lien avec les deux départements visés (Finistère, Morbihan). La région Bretagne pourra ensuite entamer, à l’échéance des contrats en cours, les nouvelles conditions d’exercice de cette compétence notamment le mode de financement, les nouvelles conditions tarifaires ainsi que la politique d’investissement et d’entretien des équipements et infrastructures. Dans ce cadre, la desserte aérienne d’Ouessant évoquée dans le rapport a fait l’objet d’une étude particulière compte tenu du terme de la délégation de service public actuellement en vigueur. En l’absence de compétence clairement identifiée dans le code des transports, l’intervention du département du Finistère se fondait sur sa clause de compétence générale. Or, la suppression de la clause générale de compétence pour les régions et départements, intervenue dans la loi NOTRe, a conduit la région à reprendre cette activité au titre de sa compétence en matière d’aménagement du territoire. Conformément aux dispositions de l’article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales, la région Bretagne et le département du Finistère ont entamé des discussions quant à la signature d’une prochaine convention de délégation de compétence pour l’organisation de la desserte aérienne de l’île d’Ouessant. Sur cette base, le département du Finistère pourrait continuer à exercer cette compétence avec l’ensemble de ses moyens propres, budgétaires, humains et matériels au nom de la région.

Télécharger le rapport au format PDF: RapportCRC-iles-Ponant-RPA2016-Tome-1

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